布林肯对华政策演讲：变化、评估与观察
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
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当地时间5月26日，美国国务卿布林肯（Anthony Blinken）在乔治华盛顿大学发表本届政府对华政策演讲。演讲中布林肯表示，尽管俄乌战争还在继续，但美国将聚焦于中国对国际秩序的长期、严峻挑战。演讲正式确认了本届政府的对华对华战略方针由早期的“竞争、合作、对抗”（Compete, Collaborate, Confront，即3C）转变为“投资、协同、竞争”（Invest, Align, Compete，即IAC），并列举了本届政府在各项相关政策领域的次级指导方针和行动。同时，布林肯也强调了“不寻求冲突或新的冷战”、“不寻求改变中国的政治体制”以及强调美国对台政策的延续性，为此前拜登总统（Joe Biden）亚洲访问期间的言论降温。鉴于该演讲为拜登政府执政以来的首次公开正式对华政策演讲，且紧随拜登总统频繁动作的亚洲之行，该演讲引起了各方的广泛关注和讨论。
布林肯对华政策演讲，图源：AFP
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战略方针调整与逻辑梳理：从3C到IAC
在本次演讲之前，本届美国政府并未正式、系统地公布其对华政策。布林肯国务卿上任之初曾在公开场合对中美关系进行定义：“应该是竞争性的”（competitive it should be）、“可以是合作性的”（collaborative it can be）、“当必须对抗时则是对抗性的”（adversarial it must be）。这种说法被美国政府高级政府官员和各关切方广泛引用并被总结为拜登政府对华外交竞争、合作、对抗（Compete，Collaborate, Confront）的“3C”政策。
这一对华政策的表述被认为反映了民主党政府在面对中美复杂关系的时既要表明坚定立场又要寻求在某些领域与中国建立建设性关系的复杂心态。但因为其简略的表达和后续说明的缺乏，这一简略的对华政策长期以来被认为内涵不清且由于逻辑缺乏一性而操作困难。
首先，关于竞争、合作和对抗的内涵各自为何，此前美国政府并无正式说明。唯有从2021年通过的《2021美国创新与竞争法案》(United States Innovation and Competition Act of 2021，以下简称“USICA”)中对各领域的竞争和对抗方式的说明中可以窥见。然而“合作”一项一直缺乏正式、系统的政策方向阐述。
其次，三个词汇在行动逻辑上相互冲突且在实际操作层面存在困难。已被界定为处在竞争和冲突关系并各自建立相应行动判断模式的两个国家还能否找到足够支持可持续合作的政治、民意基础尚且存疑。而对如何在竞争甚至对抗状态中管控竞争和对抗，使其不至于危害合作乃至将事态导向失控这一问题上，美方亦未阐明。
而本次演讲虽然在内容上被各方认为缺乏新意，但对拜登政府的对华外交政策的战略逻辑进行了梳理，整理出了行动程式，即外交政策委员会（Council on Foreign Relations）5月27日评论文章中指出的：“国内投资+团结盟友=与中国竞争”（Investing at Home + Aligning With Allies = Competing With China）。与此行动程式相映的是，与中国政府的合作在政策论述中被“降等”。这一部分的内容被以较小的篇幅放在演讲的末尾，内容集中在诸如疫情防控、不扩散和军备控制、打击毒品、粮食危机和协调全球宏观经济等美方认为必要且确实需要中国政府合作的有限领域。此外，针对竞争和对抗的管控，演讲也明确指出，会在可能导致冲突的领域，特别在TW问题上，“将与北京的危机沟通和降低风险措施列为优先事项”。
对此，5月28日，中国国务委员兼外长王毅针对记者提问表示，布林肯的此次对华政策演讲反映出美国的世界观、中国观、中美关系观都出现了严重偏差。这个世界不是美方描绘的世界，中国不是美国臆想中的中国，中美关系不是美方涉及的零和博弈。国与国之间可以进行公平竞争，中美之间也会有竞争，但不应是恶性竞争。王毅强调，中美关系正处在重要的十字路口，美方应做出正确抉择，不要在“三分法”、“三点论”上不断做文章，而是把精力真正放在践行相互尊重、和平共处、合作共赢“三原则”上，进而找到中美两个大国在新时代的正确相处之道。
同时，有西方媒体、专家等认为本次演讲阐明的美国外交战略也存在一些有趣的积极因素。
首先对于中国，美方虽然惯常地指责中国在某些议题上的做法，但也明确说明了“不寻求冲突或新的冷战”、“不寻求改变中国的政治体制”以及强调美国对台政策的延续性，“不支持TW独立”。这可能代表了在拜登总统亚洲行的争议性举动后本届政府对华声调的放缓。
其次，对于国际体系，除了维护现有国际秩序，布林肯还提到了对现有国际秩序的“现代化”（modernize），确保它代表所有国家的利益、价值和希望并能够应对现在和未来面临的挑战。《外交学者》（The Diplomat）27日的评论文章认为，这显示美国承认，目前的制度不能公平地代表所有国家的利益，特别是发展中大国。但这项判断似乎只对印度这样的美国亲密伙伴成立。
Quad领导人合影，图源：Reuters
战略实施与展布：成果评估与无言之言
本次对华政策演讲的一大重要部分是布林肯国务卿对本届美国政府上台以来在IAC三方面对华政策相关举措的点名罗列。其罗列的“投资”与“协同”成果的质量及未言明的政策领域空缺得到了各关切方的详细讨论和分析。
在“投资”方面，演讲重点提到了拜登总统2021年11月签署的“美国历史上最大的基础设施投资法案”，即合计约1.2万亿美元规模的《基础设施投资和就业法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act）。该法案要求联邦政府将在接下来的5年内新增约5500亿美元投资，其中1100亿用于道路、桥梁和其他重大项目建设；730亿用于扩大和更新电网；660亿用于货运和客运铁路建设；650亿用于建设高速互联网、更新饮用水管道；500亿美元用于应对气候变化。
有分析指出，从中长期来看美国将由此获益，这种对传统基建项目的偏重和对“人力基础设施”（家庭医疗保险、教育等）的排除体现了法案博弈中共和党的影响力。另外，据美国国会预算办公室估计，基础设施投资法案将在未来10年内推高联邦预算赤字约2560亿美元。而法案释放的资金亦可能进一步推高美国的通货膨胀和消费者物价指数（CPI）。最后，基建资金的来源和使用效果也存在不确定性。拜登政府通过提高企业税率来获得资金的方案以及款项拨付至州政府后的专款专用等问题都了讨论。
而对于投资的另一重要方向，即高科技与面向未来的产业，外交政策委员会的同一篇文章认为，除非民主党在即将到来的中期选举中获得胜利，否则由于美国国内的政治博弈导致的僵局，这方面的新投资计划在可预见的未来都很难落地。
布林肯发表演讲，图源：U.S. Department of States
在“协同”方面，拜登政府的政策被一些分析认为与特朗普政府大不相同，即从特朗普政府破坏两党共识，在一系列问题上坚持“美国优先”并与中国单独对抗，到目前的协同盟友，通过改变中国周边战略环境和多领域一体布局来促进美国利益。其中2021年9月成立的澳英美三边安全协议（AUKUS）和近期举行的美日印澳四方安全对话（Quad）均被认为取得了实在的外交成果。
另外一些声音认为本届美国政府在争取东盟、印太经济框架（Indo-Pacific Economic Framework, IPEF）和在特定议题通过“拉郎配”或单纯峰会的形式争取盟友的实际效果有限。首先，昆西治国方略研究所（Quincy Institute for Responsible Statecraft）的评论文章认为，布林肯所言将“外交重新置于美国外交政策的中心”以及最近频繁的外交动作是在为之前的忽视“补课”，而在与东盟峰会上承诺的1.5亿美元也反映了美国政府为此准备的外交资源相对有限。
在IPEF方面，该框架虽然引起了十几个国家的参与兴趣，但是该框架的全部细节尚未制定出来，且考虑到美国国内产业及相关群体的意见，该框架没有也很难有突破性地规定降低关税或市场准入标准，因此其实际吸引力可能有限。而彭博社26日的文章也指出，美国并没有邀请中国加入，也没有透露其他国家加入的标准。这造成了美国战略中经济愿景的空洞。
在争取盟友协同的形式方面，在美国全国公共广播电台（National Public Radio）26日的访谈中，专家认为美国及其分布在不同地区的盟友在一些问题的认识上并不完全一致，譬如一些盟友会关心TW问题，但在重要性排序上却不会相同。因此以特定议题“拉郎配”争取支持的实际效果可能有限。政客（Politico）新闻26日的文章也援引新保守主义智库研究者观点，认为相较于达成获得签署的协议的外交活动，“没有达成协议的峰会不是一种战略”，其实际效果有限且不可持续。
一些分析也注意到了该政策演讲存在未覆盖到的重要政策领域，即从特朗普政府时期继承下来的、对价值3000亿美元中国商品的关税征收议题。多家新闻媒体指出该演讲未就拜登政府如何处理与中国的贸易问题以及是否免除有特朗普施加的关税等问题作出说明。一些评论文章认为这表明在该领域，拜登政府承继了特朗普政府的政策，并无多大变化。
华盛顿自由灯塔网（The Washington Free Beacon）援引纽约时报（New York Times）指出，布林肯就关税议题的沉默实属正常。该演讲正值拜登政府和商界就特朗普时代对中国公司征收关税问题进行激烈辩论之际。贸易代表戴琪（Katherine Chi Tai）和国家安全委员会的官员希望维持关税，而商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）等则希望放宽些许，以便缓解高通胀的压力，降低商品价格。
未来观察：“中国组”与自由选择的问题
本次对华政策演讲在总结本届美国政府过去对华政策的同时也揭示了未来美国外交布局网络的一角，“中国组”（China House）,一个由国务院各部门共同组建、跨越不同问题和地区来协调和实施政策并在必要时与国会合作的综合团队。在引出这个新机构的同时，布林肯特别还点出了美国驻北京大使馆和中国各地领事馆人员的“出色”表现，似乎表现出该机构拥有灵敏的触角。
值得注意的是，“中国组”并不是一个新提法。《外交政策》（Foreign Policy）杂志2021年9月21日的文章即指出美国国务院正筹组“中国组”，通过增加20至30名人员，包括特朗普时期即设立的各地区“中国观察员”（China “watch” officers），在美国国务院及美驻外大使馆追踪中国在关键国家的行动。在注入新力量并对原有对中“观察”力量加以整合后，中国组在正式登场后的表现和影响值得进一步观察。
除了新的对中机构外，美国对布林肯国务卿“不强迫其他国家进行选择。而是给予他们一个选择”（This is not about forcing countries to choose. It’s about giving them a choice）的声明如何执行亦有待观察。昆西治国方略研究所5月17日评论文章指出，在尊重该地区其他国家的主权决定与推行对中国的遏制政策（containment policy）间存在着不可避免的紧张关系。美国对东盟国家的“不要求站队”的言辞和美国在当地的实际行动之间存在矛盾，许多东盟国家感受到了且并不喜欢这种选边站的压力。而布林肯国务卿再次强调的“不要求站队”的的申明似乎又与不久前所罗门群岛与中国签订安全协议后美国对所方的“警告”格格不入。美国如何平衡这种申明与其实际行为，以及如何为这种申明划定“容忍”边界也颇值观察玩味。
参考文献
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